DERKENAR: BİR BAŞKANLIK SİSTEMİ TARAFTARININ GÖZÜNDEN "CUMHURBAŞKANLIĞI SİSTEMİ"

Kalem erbabı iyi bilir ki, bir yazıya nereden başlayacağına karar vermek oldukça zordur. Hele ki yazacağınız yazı bir eleştiri yazısı olup da eleştireceğiniz olgu da çok fazla kambura sahipse bu zorluk katmerlenir. İşte bu yazının biraz gecikmesinin sebebi budur. Birkaç gün sonra yekûnu 18 madde olan ve fakat esasında yaklaşık olarak Anayasa’nın 70 maddesini etkileyen bir Anayasa Değişikliği Kanunu’nu oylayacağız. Sonda söyleyeceğimi başta söylemem gerekirse ben bir başkanlık sistemi savunucusuyum. Nitekim bu savunuyu teorik yönde açıklayıp Türkiye için de düşünülmesi ve tartışılması gerekliliğini geçmiş yıllarda iki farklı makalede dile getirdim. Gelin görün ki 16 Nisan’da oylayacağımız değişiklik teklifinin anayasa hukuku derslerinde anlattığımız demokratik bir hükümet sistemi türü olan başkanlık sistemiyle uzaktan yakından ilgisi yok. Bunun sebeplerinden bazılarını aşağıda açıklayacağım ancak daha önce iki hususa değinmek istiyorum. Birincisi söz konusu değişiklik teklifiyle ilgili özelde anayasa hukukçularının ve genelde işi bilen kamu hukukçusu ve siyaset bilimcilerin sessizliği. İkincisi ise bu teklifin hazırlanış aşaması ve referandum sürecindeki absürdlükler.

Anayasa değişiklik teklifinin içeriğinin belli olmasıyla beraber hukukçular kendi içerisinde dörde ayrıldı. Birinci grup teklifi şiddetle eleştirip, bu teklifin önce Meclis daha sonra da halk tarafından kabulüyle aslında Türkiye’nin çoktan girmiş olduğu anayasasızlaştırılma sürecinin tamamlanacağını söyleyenler. İkincisi teklifin sanki birçok maddesi olumluymuş da sadece birkaç maddesi pürüzlüymüş gibi tabiri caizse yarım ağızla eleştirenler. Üçüncüsü tabi ki teklifi olumlu görüp savunanlar. Dördüncüsü ise sessiz kalmayı yeğleyenler. Bu son grup hakkında üstat Kemal Gözler hocamız çok güzel bir yazı neşrettiği için zaten bize söyleyecek bir şey bırakmadı[1]. Bu grup Türk akademyasının nitelik bakımından yerinde saymasının en önemli müsebbibi zaten. Üçüncü grupla ilgili olarak ise söyleyeceğim sadece tek bir şey var, sonra bu bahsi burada bitireceğim.

Türkiye’de evvelden beri başkanlık sistemini savunan ve de bunu yazıya döken hukukçuların sayısı iki eli değil bir elin bile parmaklarını geçmezken nedense son 6 ayda geometrik olarak büyüdü. Kanıt istiyorsanız 2011 genel seçimlerinden sonra girilen yeni anayasa yapım sürecinde henüz Recep Tayyip Erdoğan başkanlık kelamını etmemişken üniversitelerce, sivil toplum örgütlerince ve özelde sair düşünce enstitülerince hazırlanan anayasa taslaklarına bir göz atın derim. Bu gün hararetli bir şekilde başkanlık türküsü çağıranların çoğu daha 3-4 yıl önce bu sistemi Türkiye açısından bir belirsizlik girdabı olarak görüyorlar veya parlamenter sistemin rasyonelleştirilmesinin sistem değişikliği açısından yetip de artacağını söylüyorlardı. Sadece bu olgu bile değişiklik teklifini savunan akademisyenlerin inandırıcılık problemiyle ilgili bize bir fikir verir sanırım. Teklifin hazırlanış aşaması ise bambaşka bir garabet. Uzlaşmacılık, şeffaflık, katılımcılık gibi bir anayasa hazırlanırken baz alınması gereken temel kriterleri bir yana bıraktık ama tepeden inme (top-down) bir şekilde önümüze getirilen bu teklifin en azından mimarını bilseydik iyi olacaktı. Sanırım 1982 Anayasası’nın mimarı Prof. Dr. Orhan Aldıkaçtı’nın 35 yıldır konuşulduğunu aklına getiren bu mimarlar ömür boyu kulaklarının çınlatılmasından ürktüler. Öte yandan referandum sürecindeki ifade ve toplantı özgürlüğüne getirilen ölçüsüz ve hatta hakkın özünü yok eden müdahaleler referandumun meşruiyetini oldukça azaltıyor. Takip edebildiğim kadarıyla henüz hiçbir devlet üniversitesinde değişiklik teklifini objektif bir şekilde değerlendirecek seminer, panel vb. tartışma platformlarına yer verilmedi. Ancak EVET görüşünü savunan konuşmacılara sadece üniversiteler değil yurtlar, okullar ve sair kamu kurumlarının kapısı sonuna kadar açık. Zaten 5000 civarında akademisyenin 6 ay içinde KHK’lar ile işsiz bırakıldığı bir ortamda EVET’i savunan kişiler aslında boş arazide at koşturuyorlar dense yeridir. Bütün bunlardan ötürü 16 Nisan’da gerçekleştireceğimiz davranışın bir referandum değil de plebisite dönüşmek üzere olduğunu söylesek sanırım çok da abartmış olmayız.

Teklifin içeriğine gelecek olursak aslında uzun bir makale ya da bir kitap hacmini tutacak eleştiri ve değerlendirmeler yapmak mümkün. Ben ise olaya sadece bir açıdan yaklaşacağım, başkanlık sistemine özgü bir özellik açısından. Başkanlık sistemi de demokratik hükümet sistemlerinden birisi olmasına hatta parlamenter sisteme göre demokratiklik açısından öngörülebilirlik ve hesap verilebilirlik gibi önemli avantajları olmasına rağmen büyük bir kusuru vardır. Hükümet etkinliği açısından fevkalade risklidir. Evet yanlış duymadınız. Anlatılanların aksine hükümet etkinliğinin istikrarlı bir şekilde sürdürülebilmesi parlamenter sisteme göre daha risklidir. Bunun en önemli sebebi Başkanla parlamentonun farklı siyasi fraksiyonlarda bulunup bu durumda iki organ arasındaki etkileşim araçlarının parlamenter sisteme nazaran daha az veya etkisiz olma ihtimalidir. Gerçekten de parlamento çoğunluğu Başkan’ın mensup olduğu siyasi partinin lehine değilse Başkan’ın elini kolunu bağlayabilirler. Bu durum sadece siyasi krizleri değil ekonomik krizleri de beraberinde getirebilir.

İşte bu krizleri önlemenin veya olumsuz sonuçlarını minimize etmenin bazı yolları vardır. Bu yollardan en önemlisi devletin yapısını federalizm veya bölgesel devlet gibi yerel yönetimlerin yetkilerinin bir hayli artırıldığı bir şekle çevirmektir. Bu sayede Başkan ile parlamento arasında çıkabilecek bir uyuşmazlık sonucu oluşan merkezi kilitlenmenin etkileri tolere edilmiş olacaktır. Şöyle ki yerel yönetimlerin gerek hatırı sayılır bütçeye gerekse yasama-yürütme ve yargıya ilişkin yetkiye sahip olmaları merkezdeki kilitlenmenin olumsuz etkilerinin halk tarafından kısa vadede önemli ölçüde hissedilmesini engellemektedir. Nitekim başkanlık sistemini benimsemiş ülkelerin neredeyse tamamı federal veya benzeri bir devlet yapısına sahiptirler. Şüphesiz bu birinci yol demokratik bir çözüm yoludur.

Tabi ki parlamento ile Başkan arasındaki çekişmeye mahal veren sistem tıkanıklıklarını önlemenin bir diğer yolu da yetkisi aşırı derecede artırılmış yürütmedir. Başkana kapsamı ve hukuki sonuçları muğlak bir kararname çıkarma yetkisi vermek, gerektiğinde meclisi feshetme yetkisiyle donatmak ve yine gözlerden kaçırılan ama belki de en önemli yetki olan bütçe çıkarmada söz sahipliği yetkisini vermek gibi. İşte 16 Nisan’da oylayacağımız anayasa değişiklik kanunu başkanlık sisteminin olası risklerini bertaraf etmek için bu ikinci yöntemi tercih etmiş. Ancak bu konu üzerinde çalışan herkes bilgi sahibidir ki, başkanlık sistemini demokratik özünden saptıran ve yürütmeye aşırı güç bahşeden bu tip sistemler artık “Başkanlık sistemi” olarak adlandırılmazlar. Bunun öğretideki ismi “Patronlu Başkanlık” veya “Başkancı Sistem”dir. Bu terimler klasik başkanlık sisteminden başka bir noktaya, işin açıkçası otoriterizme veya totalitarizme savrulan sistemleri ifade etmek için kullanılır. Zira klasik başkanlığın özelliği ve esas amacı hükümet etkinliğinden ve güçlü yürütmeden ziyade meclisi güçlendirmektir. Bunu da sert kuvvetler ayrılığıyla, meclisi yürütmeden büyük ölçüde bağımsızlaştırıp ona karşı güçlü yetkiler vererek yapar. Oysa bu teklifte olduğu gibi meclisin yürütmeye karşı denge araçları tamamen kaldırılmış ya da işlevsizleştirilmişse ortada artık demokratik bir başkanlık sistemi yoktur. Ve aslında kuvvetler ayrılığının olmadığı yerde ortada sadece sahte/görünüşte bir anayasa vardır.

Gerçekten de oylayacağımız anayasa değişikliği kanununa baktığımız vakit başkanlık sisteminin esas amentüsü olan kuvvetler ayrılığından eser görememekteyiz. Bunun ilk sebebi her ne kadar çift taraflı fesih dense de aslında fiiliyatta sadece Cumhurbaşkanı tarafından işletilecek bir meclisi fesih yetkisinin verilmiş olmasıdır. Oysa asgari bir anayasa hukuku bilgisi olanlar dahi bilirler ki, başkanlık sisteminin sine qua non/olmazsa olmaz özelliklerinden biri Başkan ve parlamentonun birbirlerinin varlıklarına son verememeleridir. Bir an için bu yetkinin olası bir yasama-yürütme tıkanıklığını giderme maksatlı olup makul karşılanabileceğini düşünebiliriz. Ancak unutmayalım, bu formülasyon kangren olan kolların kesilmesidir. Esas mesele sistem içerisinde bu kangrene sebebiyet verecek olumsuzlukları ortadan kaldırmaktır. Kaldı ki en ufak bir görüş ayrılığında karşılıklı fesih aracını kullanarak seçimleri yenilemenin şüphesiz daha büyük maliyetleri olacaktır. İşte bu sebeple şayet başkanlık sistemini öngören bir anayasa yapılacaksa bu anayasaya yasama ve yürütme arasındaki tıkanıklıkları henüz baştan engelleyecek yahut söz konusu tıkanıkların halk üzerindeki etkisini minimuma indirecek bazı düzenlemeler de olmak zorundaydı. Bunların başında da yukarıda da söz ettiğimiz gibi yerel yönetimlerin güçlenmesi gelmektedir. Zira dar bölge seçim sistemi[2] ve katı devletçi anlayıştan vazgeçilmesi yani liberal demokrasinin kurum ve kurallarının benimsenmesi de[3] bu önlemler arasında sayılabilir. Oysa oylayacağımız anayasa değişiklik kanununda bu sübaplardan hiçbir eser görememekteyiz.

Yine Cumhurbaşkanı seçimiyle parlamentonun seçiminin aynı günde gerçekleşiyor olmasının sonucunda aynı zaman diliminde seçmen tercihlerinin farklılık göstermesinin güçlüğü karşısında Cumhurbaşkanı'nın siyasi partisinin aynı zamanda parlamento çoğunluğuna da erişeceğini söylemek için kâhin olmaya gerek yok sanırım. Keza Cumhurbaşkanı’nın üyesi olduğu siyasi partisinin aynı anda genel başkanlığını yürütecek olmasının önüne engel konulmaması Türk siyasi parti sisteminde milletvekillerinin çoğunluğunu da Cumhurbaşkanı’nın belirleyecek olmasına işaret ediyor. Diğer bir deyişle öyle bir Cumhurbaşkanı düşünün ki hem yürütme organının bütün üyelerini belirleyecek hem de yasama organının çoğunluk üyelerini. Başkanlık sistemini uygulamakta olan demokratik olarak nitelendirilebilecek hiçbir ülkede olmayan yargının neredeyse tamamını şekillendirecek yetkileri de işin cabası. Bu da ayrı bir yazının konusu. İşte bütün bu sebeplerden dolayı söylenebilecek en güzel şeyi yine Kemal Gözler Hoca’dan atıf yaparak ifade edelim. “Anayasa Değişikliği Teklifini okumuş olmaktan dolayı derin bir üzüntü içindeyim”[4].

---

[1] Bkz. http://www.anayasa.gen.tr/suskunluk.pdf (e.t. 06.04.2017)

[2] Dar bölge seçim sisteminin uygulandığı yerlerde siyasi partilere sıkı disiplinle bağlı ve mensubu olduğu siyasi partinin ideoloji ekseninde siyaset yapan kişilerin yerine, aday olduğu bölge halkına hizmet edecek kişilerin seçilme olasılığı daha fazladır. Bu durum şüphesiz ki meclis aritmetiğinde ılımlı denilebilecek kişilerin daha fazla yer tutmasını sağlayacaktır. Bu tarzda kişilerden oluşan bir meclisin basit ideolojik tartışmaların etkisinde kalarak yürütme organıyla sürekli bir gerilim halinde bulunma ihtimali ise aşırı siyasallaşmış ve partilerine sıkı disiplinle bağlı üyelerden oluşan bir meclise göre daha azdır.

[3] Başkanlık sisteminde yasama-yürütme arasındaki kilitlenmeleri minimuma indirmenin en kolay yolu devleti küçülten ve serbest piyasa ekonomisinin önünü açan bir anayasacılık anlayışıyla olur. Kanaatimizce ABD'de başkanlık sisteminin iyi bir şekilde işlemesinin sebebi serbest piyasa ekonomisine duyulan kuvvetli inanç ve devletin ekonomik ve sosyal hayata müdahalesine yönelik bir devletçilik anlayışının asgari seviyede olmasıdır. Gerçekten de devletin ekonomik ve sosyal hayata müdahalesine izin veren yasal ve anayasal yetkiler ne kadar çok olursa kilitlenmeye yol açacak durumlar da o kadar artacaktır. Katı devletçi anlayıştan vazgeçilip devletin görev ve yetkilerinin klasik liberal doktrine göre dizayn edildiği bir ülkede sadece başkanlık sistemi değil diğer hükümet sistemlerini de uygulamak her zaman daha kolay olacaktır.

[4] Gözler, Kemal: “Elveda Kuvvetler Ayrılığı, Elveda Anayasa: 10 Aralık 2016 Tarihli Anayasa Değişikliği Teklifi Hakkında Bir Eleştiri”, Ankara Barosu Dergisi, 2016/4, s.35